国家发改委等部门日前发布《关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》，旨在破解民营经济发展的现存问题，激发民营经济活力。其中，全面落实简易注销、普通注销制度，完善企业注销机制，是优化涉企服务的重要方面。但当前市场中，企业“注册易注销难”的问题依然存在，无实质经营企业滞留在市场中，既无益于资源配置效率的提高，也会影响到统计数据的真实性。
制约企业退出的主要症结
首先，部分经营者注销积极性不高。办理注销意味着要付出相应的时间、精力和财务成本，部分企业经营者在利益权衡之后，选择消极对待清算、注销程序，拖延退出市场。随着企业注册门槛的降低，越来越多的创业者涌入市场之中，而注销企业的费用往往要高于注册企业的费用，不少经营者又对不及时注销的后果缺乏足够的了解。注册和注销之间的成本对比，使得部分经营者对企业注销持有消极抵触情绪，主动退出市场的意愿较弱。
其次，企业清算程序复杂。企业注销登记之前，必须依法进行清算。清算内容包括应付职工薪酬、应缴税款、公司债权债务、剩余财产等。在完成清算的过程中，往往会遇到重重困难。例如，清算税务需要企业提供所有税务相关资料，如账本、票据等，如有遗失的，需要等待补齐。尤其是一些存续时间较长、经营业务较多的企业，涉税数据较多，税务清算较为复杂，如果存在逃税、欠税等违规行为，又会进一步提升税务清算的难度。而在清算债务时，有时难以确定所有债权人、债务人或者无法与其取得联系；在分配剩余财产时，资产评估和变现都会花费不少的时间。凡此种种，在一定程度上拖慢了企业退出市场的进程。
最后，企业注销流程较长。办理注销登记时，需要提供大量材料。虽然注销“一网服务”平台推行后，企业可以节省下在各部门之间奔走的大部分时间，但准备注销社保、税务、银行账户、印章等内容所需要的材料，仍需耗费大量精力。而且，企业注销一般需要公示45天，即使是简易注销也要公示20天，整个注销过程耗时较久，也制约了企业退出市场的效率。
企业退出机制不畅的原因分析
首先，部分企业经营规范程度欠佳，导致注销成本增大。经营者有意无意地逃避企业注销，法人、董事、股东失联等情况，都反映出企业经营管理的不规范。办理注销时，需要对企业的应付工资、应偿债务、应缴税款作彻底的清算，越是日常经营不规范的企业，面临最终清算时所需要付出的成本越多。这些企业往往又难以支付清算注销所带来的成本，如果强制注销，将会遗留下债务处理等一系列问题。
其次，政府各部门间协同水平不高，注销流程复杂。自推行注销“一网服务”平台以来，市场监管、税务、海关等部门的注销事项虽然被集合到了同一平台，便利了企业的注销办理，但各部门之间尚未实现完全的信息共享，地区与地区之间差异较大。例如，有些地区在办理注销之前，必须先由企业到税务部门调取清税证明，无形中增加了企业的负担。在各部门信息流动程度较低的地区，企业为了注销要付出更多的额外成本，拉长了企业注销的过程。
最后，对企业消极注销的惩戒力度不够。现行《公司法》规定，担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年的，不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。这一惩戒仅针对法人，没有涉及公司的控股股东、董事和高管，而他们往往对公司的经营选择起到重要作用。实际控制人与高管无论如何都能全身而退，这就难以对法人积极注销企业形成有效监督，也不利于保障高管踏实履行清算注销过程中的义务。
完善企业退出机制的对策建议
（一）适度扩大简易注销适用范围，尽快完善强制注销制度
当前简易注销和一般注销的机制都已较为成熟，强制注销的适用条件尚在试点摸索中。一方面，可以适度扩大简易注销的适用范围，例如若企业因成立后无正当理由超过六个月未开业或自行停业连续六个月而被吊销营业执照，并且没有债权债务，则可以允许该企业通过简易注销程序，尽快退出市场。
另一方面，部分地区开始试点实行强制注销，强制注销的要点是在清理无实质经营企业的同时，保护利益相关者的权益。否则可能会导致企业注销以后，才发现欠缴员工社保、员工追讨工资无门的困境。在各地试点经验的基础上要做好总结，寻找到清理效率和权益保护之间的平衡点，尽快明确强制注销的适用条件、流程步骤和注意事项，推进出台全国范围内适用的强制注销制度。
（二）分类高效处置无实质经营企业
在清理无实质经营企业时，不宜一刀切地采用强制注销手段。部分企业可能只是由于行业经济周期或特殊因素而暂时经营受阻，其生产设备、生产技术都较为领先，有极大的发展潜力，如果政府能给予适当的引导和扶持，这部分企业是可以转化为正常经营企业的；还有一些企业持有高价值资产，但资源整合效率低下，这才导致经营困境，政府可以助力这类企业进行兼并重组，为民营经济注入新的活力；而且，市场中的企业身处在上下游网络之中，一家企业的经营发展可能会对其余多家企业起到辐射作用，如果救助某企业可以给整条产业链注入生命力，拉动需求上升，那么政府可以适当增加对这类企业的扶持力度，引导它们重回市场；至于那些完全不具备生产能力、恢复经营希望渺茫、在产业链中作用低微的企业，需贯彻应注销尽注销的原则，用尽可能少的资源快速推动其进行清算注销，为市场腾出空间，让社会资源和公共行政资源投入到更有价值的企业之上，提高经济发展效率。
（三）构建无实质经营企业处置机构，与产权交易平台深度合作
有些企业迟迟未注销，是因为它们的债务和资产难以厘清，且往往资不抵债。而清算注销，又意味着职工薪酬支付、税务清缴、债权债务链条梳理等工作。这就需要一个专门的机构为其提供资金和技术的支持，借助行政资源，处理这类企业的复杂债务，它们往往涉及金融机构关注的金融债权和地方政府关注的劳动债权、税务债权和合同债权，如果不掌握一定的行政资源，是很难协调兼顾的。该机构还可以与产权交易平台深度合作，将企业资产挂牌交易，这样不仅能为市场注入活力，还能支付企业清算注销的费用。
（四）优化流程设计，强化部门间信息共享
依托注销“一网服务”平台，市场监管、税务、海关等各部门应进一步深化合作和信息交流，整合企业登记、税务登记、社保登记、公章备案等各环节的材料，尽量避免让企业重复上缴。各地区之间可以互相学习借鉴，助力注销流程的共同优化。同时，可以建立预检机制，对存在债权债务纠纷等未尽事项的企业及时进行提醒，以免拖延注销进程。此外，可以试点缩短公告等待时间，寻找到退出机制安全性与效率之间的平衡点并推广，促进企业注销道路畅通。
（五）扩大相关宣传，强化信用惩戒手段
部分经营者注销意识薄弱，一方面是因为对企业注销的了解不够，另一方面是延迟注销的惩戒力度相对较弱。政府部门在扩大相关宣传的同时，司法部门也应适度强化惩戒手段。现行公司法对于不及时注销企业的处罚主要是针对法人的，无法对控股股东、高管等企业重要参与人员起到震慑作用。可以增设条款，规定对于这些应注销而未注销的企业的实际控制人、控股股东、董事和高管，在清算注销该公司之前，不能新设公司、企业或担任其他公司的高管。这样一来，他们将监督法人按时办理注销业务，切实履行自身责任。
（田志伟系上海财经大学中国式现代化研究院特聘研究员、公共政策与治理研究院研究员，朱睿琪系上海财经大学公共政策与治理研究院兼职研究员）
