国家水网建设投融资机制实践与思考
Practices and reflections on investment and financing mechanisms for the construction of national water networks
吴有红¹，秦俊桃²
（1.中国宏观经济研究院投资研究所，100038，北京；2.北京市工程咨询有限公司，100124，北京）
摘要： 国家水网工程建设任务重、资金需求大，亟须更好发挥有效市场和有为政府的合力，深化水网投融资机制改革创新，努力破除投融资瓶颈，形成政府市场协同发力的投融资主体多元化格局。分析了当前国家水网建设和投融资情况，指出建设资金筹措是国家水网工程面临的突出制约因素。当前，国家水网工程建设投融资政策导向主要为充分利用国债和地方政府专项债券，引导社会资本依法合规参与水利建设，以及积极争取金融支持水利建设。针对当前国家水网工程建设投融资存在的困难和问题，提出构建政府市场协同发力的投融资主体多元化格局，用好用足财政支持政策，因地制宜创新推广水利投融资模式，积极探索投建管运一体化模式，建立与国家水网工程投融资体制机制改革相适应的水价形成机制，积极推进水利领域发行不动产投资信托基金（REITs），大力发展水经济并适时开展水安全保障导向的开发（WOD）模式试点示范等建议。
关键词：国家水网；投融资实践；投融资创新；政策；机制
作者简介：吴有红，研究员，主要从事投融资政策研究。
近年来，国家陆续出台《关于实施国家水网重大工程的指导意见》《“十四五”时期实施国家水网重大工程实施方案》《国家水网建设规划纲要》等规划和政策文件，旨在推动建设一批国家水网骨干工程，着力补齐水资源配置、城乡供水、防洪排涝、水生态保护、水网智慧化等短板和薄弱环节，充分发挥超大规模水利工程体系的优势和综合效益，全面增强水安全保障能力。 国家水网工程建设任务重、资金需求大，但面临着高收益项目偏少、投融资主体单一等问题和挑战，亟须更好发挥有效市场和有为政府的合力，深化水网投融资机制改革创新，探索新型投融资模式，推动更多水网规划建设项目落地。
国家水网建设和投融资情况
目前，我国防洪减灾、城乡供水、农田灌溉等水利工程体系已基本建成，国家水网主骨架和大动脉加快构建，省级水网先导区建设持续推进，市县级水网先导区接续启动。随着南水北调东中线一期等重大引调水工程相继建成，逐步形成了跨流域跨区域水网格局。
从实践看，建设资金筹措是实施国家水网工程面临的突出制约因素。为拓展国家水网建设资金筹措渠道，中央和地方在加大政府投入的同时，积极探索和创新应用特许经营、投资+施工总承包（I+EPC）、股权合作等多种模式，吸引更多市场主体参与水网建设项目，初步形成了财政资金、金融信贷、社会资本共同发力的投融资格局。据统计，2023年全国水利领域落实地方政府专项债券、金融信贷和社会资本5451亿元，占落实水利投资的44.5%。此外，在水土保持等领域，通过探索创新生态产品价值实现机制，开拓了社会资本参与水利建设新路径。例如，全国首单水土保持碳汇交易在福建长汀签约，陕西宝鸡成功试点水土流失综合治理工程新增耕地和新增产能纳入耕地占补平衡政策新机制。
南水北调工程是国家水网主骨架和大动脉的重要组成部分，其投融资实践在一系列国家水网骨干工程中颇具代表性，为加快推进国家水网建设提供了有益经验。南水北调东中线一期工程建设资金由政府和企业合力筹措，充分发挥了政府投资带动作用和企业的主观能动性。具体渠道包括：中央政府直接投资414亿元（占13.43%）；地方政府筹集南水北调工程基金290亿元（占9.41%）；国家重大水利工程建设基金1777亿元（占57.66%）；南水北调四个项目法人（江苏水源有限责任公司、山东干线有限责任公司、中线水源有限责任公司和中线干线工程建设管理局）通过银团贷款558亿元（占18.11%）；地方和企业自筹资金43亿元（占1.39%）。南水北调后续工程市场化融资也取得一些重要突破。例如，引江补汉工程（静态总投资达到582.35亿元）成功引入国家绿色发展基金，投入15亿元作资本金。
各受水省（直辖市）的南水北调配套工程资金主要由地方政府投资和企业融资共同解决。如：北京市通过市政府固定资产投资安排40%，北京水务投资集团融资解决60%，融资金额约100亿元；天津市由市财政和滨海新区出资约40%，天津水务投资集团融资约60%，融资金额约50亿元。在投建管运模式方面，北京市采用投建管运分离模式，即北京水务投资集团负责融资还贷、水费收缴，北京市南水北调工程建设委员会办公室负责工程建设，北京市水务局下属管理处负责运营管理；天津市、河北省采用投建管运一体化模式。
国家水网建设投融资政策导向
近年来，水利部门着力深化水利改革创新，持续完善投融资支持政策体系，旨在健全政府引导、社会参与的多元化、多渠道水利投融资机制，更好发挥重大水利工程建设对稳投资、扩内需的重要作用。
1.充分利用国债和地方政府专项债券
地方政府专项债券是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要政策工具，水利工程是专项债券的重点支持领域。2022年3月，水利部印发《关于进一步用好地方政府专项债券扩大水利有效投资的通知》（水规计〔2022〕128 号），推动各地水利部门用好地方政府专项债券。近年来，专项债券在支持水利基础设施建设方面的作用日益凸显，成为水利建设资金的重要来源渠道。如2022年，全年水利项目落实专项债券资金额度达2036亿元，占全国水利建设投资规模的18%。
2023年，中央财政增发1万亿元国债，用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾能力的项目建设。其中，大江大河大湖干流防洪治理、南水北调防洪影响处理、大中型水库建设、蓄滞洪区围堤建设等水利工程是增发国债的重点支持方向之一。水利领域全口径安排国债资金额度，超过了此次增发国债总规模的一半。
2.积极引导社会资本依法合规参与水利建设
2022年，水利部印发《关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》（水规计〔2022〕239号），将PPP模式作为引导社会资本参与、拓宽水利基础设施建设长期资金筹措渠道的有效方式。2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），要求PPP模式聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，最大程度鼓励民营企业参与PPP项目。国办函〔2023〕115号文提出，对于具有发电功能的小型水利项目等关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%，而对于具有发电功能的大中型水利项目等少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，要积极创造条件支持民营企业参与。国办函〔2023〕115号文是新形势下水利领域依法合规、稳妥有序实施PPP项目的纲领性文件。
除PPP模式外，相关部门积极鼓励运用生态环境导向的开发（EOD）模式吸引社会资本和金融机构参与水利项目，在不依靠政府投入的情况下推动水安全保障能力提升和经济社会高质量发展。2021年以来，生态环境部联合国家发展改革委、国家开发银行筛选了一批EOD试点项目，其中有多个由水利和关联产业有机组合的项目。水利领域运用EOD模式的实践，为进一步探索通过关联产业增值收益平衡水利投入的可行路径提供了重要参考。2023年，相关部门印发了《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》，明确了EOD模式的适用条件、特征标准以及项目谋划、立项、实施和评估等工作要求，为水利领域创新应用EOD模式提供了重要指导和规范。
3.积极争取金融支持推进水利建设
近年来，水利部与国家开发银行、中国农业发展银行、工商银行、建设银行等多家金融机构联合印发了金融支持水利基础设施建设的指导意见，提出要聚焦国家水网主骨架和南水北调等重大工程、水资源节约集约利用、流域防洪工程体系建设、河湖生态保护修复等重点领域做好金融服务，并积极完善贷款期限、贷款利率、资本金比例、信用结构、贷款评审等优惠政策。从实践看，各金融机构对水利项目均给予较大的优惠力度。国家开发银行、中国农业发展银行、工商银行对于国家重大水利工程项目贷款期限可达到45年。各地获得金融支持的水利项目在还款来源、抵押担保等产品模式创新方面也取得了重要进展。例如，山东、江西等地与金融机构合作，符合条件的水利项目可通过国家开发银行、工商银行申请“项目前期贷款”，用于项目前期工作，或满足水利项目提前采购设备、物资等临时性资金需求；浙江丽水采用“取水权质押+双边登记”的融资模式，创新推出取水权质押贷款“取水贷”。
国家水网建设投融资面临的困难和问题
随着国家水网工程建设持续推进，全国水利建设投资增长很快，年度投资规模屡创历史新高。然而，目前水利投资仍以政府投资为主，存在社会资本参与积极性不足、水价形成机制不健全等问题，市场化融资瓶颈较为突出。
1.社会资本合规参与的渠道和空间较窄
社会资本参与水利项目的典型模式有EPC、EOD、PPP等。EPC是一种工程建设组织实施方式，但工程总承包企业并不承担融资和工程项目运营的责任。由于政府投资项目不能由施工单位垫资建设，规范的EPC模式不能解决政府更为迫切的资金来源问题。在实际操作中，EPC模式往往与社会资本承担融资责任等结合起来，但又存在增加地方政府隐性债务的风险。EOD或类EOD模式的核心是强调溢价回收机制，将外部效益中的一部分反哺水利建设投入，实现水利基础设施外部效益内部化。为避免隐性债务风险，相关部门已经将政府付费和土地出让收入等排除在合规EOD的回报机制范围之外，水利项目（含生态环境治理内容）应用EOD模式的对应收益来源限于土地二级开发收益或关联产业收益。然而，土地二级开发收益具有很强的不确定性，关联产业培育周期较长，不确定性大，加上新的EOD项目实施导则试行后监管和合规要求趋严，EOD模式在水利领域适用面较窄。PPP新机制要求聚焦使用者付费项目，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设和运营成本。多数水利项目缺乏明确收费机制，自身不产生直接收益或收益较少，呈现公益性突出而盈利性不足的典型特征，如何对标PPP新机制要求谋划规范的水利PPP项目，仍需进一步探讨。
2.水价形成机制不健全
除财政补贴外，水费是水网工程项目的主要收益来源。然而，水价标准与供水成本长期背离，甚至难以覆盖运营维护成本。2022年，国家发展改革委印发《水利工程供水价格管理办法》和《水利工程供水定价成本监审办法》，明确中央直属及跨省（自治区、直辖市）重大水利工程基于“准许成本加合理收益”原则的供水价格制定方法，一定程度上完善了水利工程供水价格形成机制。但是由于价格联动机制不健全，一些终端用户水价长期偏低，未随工程水价相应调整，水价和成本倒挂问题较为突出。另外，一些地方的水网受水区供水涉及农业、工业、生活、生态等不同用户，不同供水对象在水量、水质、价格等方面具有不同诉求，水价调整面临供水企业、用水户等多方利益难以协调的突出难题。供水企业关注水量消纳和供水效益问题，希望水价能与成本和合理收益相适应，而用水户主要关注用水价格和供水质量，希望供水价格稳定。还有一个突出现象是，一批重大引调水工程建成后，其调水成本偏高，与当地水价格水平差异较大，出现了不同水源、不同供水价格导致的用水户不公平用水问题，一些地方消纳外调水积极性不高，影响水资源均衡配置。
3.水利投融资主体有待培育
建立水网工程多元化、多渠道的投融资机制离不开水利投融资企业的助力，尤其是对于公益性水利项目，以水利投融资企业为载体撬动银行信贷等市场化资金，仍是主要模式之一。然而，水利投融资企业的投融资能力与水网工程的庞大建设资金需求不尽匹配。一方面，一些省份尚无省级专业化水利投融资企业，重大水利项目缺乏明确的投融资主体，在省级层面对水利投融资工作统筹不足。另一方面，市县级水利投融资企业承接了大量的纯公益性水利项目，普遍存在“自我造血”功能偏弱、市场化融资能力不强、债务率偏高等问题，进一步承接水利项目投资建设任务的空间有限。
4.水网工程项目经济价值挖掘不足
水网是集水资源优化配置、流域防洪减灾、水生态系统保护等功能于一体的综合体系，兼具经济效益、生态效益、社会效益和安全效益。然而，各地主要关注水网工程的防洪等公益性功能和供水、发电等直接收益功能，而对发掘其潜在经济收益或商业价值的意识和能力不强，导致水利资产资源的经济效益发挥不充分。经过长期建设，全国存量水利资产规模很大，但各地对盘活存量水利资产的力度不大，成效也不明显，尚未形成通过盘活存量资产回收资金，进而扩大水利建设投资的良性循环。
5.投建管运一体化模式有待进一步探索
各地普遍重视水网工程的融资与建设环节，而对水网工程全生命周期管理、组建水网建设运营实体等考虑不足。部分省市县水网项目由于采用建管运分离模式，建设和管理之间的责任划分不清晰，出现管理空白或冲突；在建设阶段过于注重控制成本和追求建设进度，而忽视了项目长期运营，在运营阶段出现问题时，建设和运营主体相互推诿的现象时有发生；建设和管理团队之间沟通不畅，影响项目整体效能发挥。
思考与建议
1.构建政府市场协同发力的投融资主体多元化格局
尚无省级水利投融资企业的省份可借鉴其他地方的成功经验，研究组建省级水利投融资企业，逐步发挥其对全省水利投融资工作的统筹功能。省级水利投融资企业与市县政府通过建立风险补偿或资源匹配的融资机制，帮助市县落实水利项目配套资金，提升市县级水利投融资企业市场化运作能力。地方可依法依规将河湖库疏浚砂石资源收益及其他水利优质资产等注入水利投融资企业，增强企业“自我造血”功能。依法放开水利项目建设运营市场准入，对标PPP新机制要求谋划规范的特许经营项目，并通过在项目建设期给予政府投资支持等方式，相应提高特许经营者的投资回报，鼓励和吸引更多社会资本参与，发挥好政府投资的带动放大效应。
2.用好用足财政支持政策
充分利用好超长期特别国债这一增量政策工具，在中央预算内投资、中央财政水利发展资金、地方政府专项债券等现有资金渠道基础上，扩大国家水网工程建设的财政资金来源。加强对财政资金争取工作的组织协调，正确把握各类财政资金支持政策、资金投向和申报要求，切实提高项目前期工作质量，统筹做好项目建设要素保障，协同推进项目实施要件办理，为后续充分争取国债、专项债券等奠定坚实基础。
3.因地制宜创新推广水利融资模式
综合考虑国家水网工程不同类型项目特点，因地制宜、分类施策，进一步创新还款来源、抵押担保等金融产品模式，用好中长期、低成本资金。例如，对引调水工程、水利枢纽等直接收益能力较好的项目，以自身现金流作为还款来源，在水利水电资产、供水供电收费权等基础上将更多类型的资产资源或权利纳入合格抵押担保物范围；对防洪工程、水生态修复等自身不产生直接收益或收益能力不足的项目，探索采用综合开发理念，通过整合配置相关优质资源实现整体财务平衡，提升融资可得性。此外，多措并举解决水网工程项目融资面临的资本金筹措问题，除了争取各级财政资金通过资本金注入方式支持工程建设外，还要充分利用符合条件的水利项目资本金比例下调、专项债券用作重大项目资本金等政策，以及通过发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等权益型、股权类金融工具，设立水利投资基金撬动各类社会资本等多种方式拓宽项目资本金来源渠道。
4.积极探索投建管运一体化模式
国务院2020年批准成立中国南水北调集团有限公司，并批复由其负责国家南水北调工程的前期工作、资金筹集、开发建设和运营管理。各地可借鉴南水北调集团投建管运一体化模式，依托具有一定规模和专业优势的水管单位、供水公司、投融资平台等，做实做强水网建设运营实体，负责本区域内的水网工程投资建设运营。同时，通过采取股权合作、特许经营等方式，引入社会资本参与符合条件的水网项目建设运营。鼓励地方政府设立专项运管资金，探索创新可用于支持水网工程全生命周期建设的金融产品尤其是运管贷款产品，拓宽运管资金来源渠道。尤为重要的是，在项目可行性研究阶段就要贯彻全生命周期管理理念，全面系统分析水网工程项目各环节涉及的因素，强化项目运营方案的比较分析，在项目决策环节充分论证投建管运一体化模式。
5.建立与国家水网工程投融资体制机制改革相适应的水价形成机制
结合水资源禀赋和水源类型，推动各地全面建立基于“准许成本加合理收益” 和“同网同价”原则的水网区域综合定价机制。涉及水网区域供水的省份参照《水利工程供水价格管理办法》和《水利工程供水定价成本监审办法》制定本地区水利工程供水价格管理及成本监审实施细则，及时完善水网区域综合定价配套制度。同时，加快健全水利工程水价和终端用户水价联动机制，工程水价调整后，在统筹考虑受水区输水、售水、污水处理等成本的基础上实现终端水价联动调整，更好体现供水成本费用和供求关系的变化。价格调整不到位的，由财政安排合理补贴，也可以参照河南等地的做法，实行两部制水价，基本水价由受水区财政承担，计量水价由用水户承担。
6.积极推进水利领域发行REITs
推进REITs工具在国家水网工程的应用，将有助于形成水利基础设施存量资产与新增投资良性循环，深化国家水网工程投融资机制改革创新。国家水网工程涉及水库、供水、综合水利枢纽等不同工程类型，具有防洪、灌溉、供水、发电等多种功能，兼具公益性和经营性特征。结合REITs项目常态化发行政策要求，具体分析国家水网工程不同类型、不同功能等特性，在保障公共利益的基础上，因地制宜剥离具有供水和发电等直接收益的相关资产，或者将盈利情况较好的多个水利项目资产加以重组整合，形成符合条件的REITs基础资产。
7.大力发展水经济并适时开展水安全保障导向开发（WOD）模式试点示范
在推进国家水网建设过程中，借鉴广东等地开展水经济试点的有益经验和做法，大力发展水经济，延展水利产业链条，积极探索水生态产品价值转换机制，充分挖掘水网工程项目经济价值，实现因水利形成的生态溢价及其他资源溢价对水利建设投入的反哺。WOD模式是支撑水经济发展的新型项目组织实施方式，旨在采取产业链延伸、联合经营、组合开发等路径，一体化实施收益较差的水利项目与收益较好的关联产业，以期建立产业收益反哺水利建设投入的良性机制。建议在全国范围内选择若干典型的水网工程项目开展WOD 模式试点示范，并由点及面，总结形成可复制、可推广的经验做法，引导各地区积极学习借鉴。准确识别关联产业是WOD模式的核心，目前可重点考虑以下“水利+产业”组合开发路径：盘活闲置水库等存量优质水利资源，提升项目收益水平，并和新建水网项目统筹实施；将水网建设和土地综合开发利用有机结合；培育和发展绿色有机农产品、制药、食品、饮料、酿酒、滨水康养等水敏感型产业；支持节能用水、绿色水电等涉水项目充分利用碳汇交易和耕地占补平衡政策等。
Abstract: The task of building the national water network is extensive, with significant funding requirements. It is imperative to harness the synergy between an effective market and a proactive government, deepen the reform and innovation of the investment and financing mechanisms, break the bottlenecks, and establish a diversified framework for investment and financing entities driven by government-market collaboration. This paper analyzes the current state of national water network construction and its investment and financing, identifying the difficulty in raising construction funds as a key constraint. Presently, the guiding policies for national water network construction focus on maximizing the issuance of treasury bonds and local government special bonds, attracting social capital in compliance with laws and regulations, and actively seeking financial support for water projects. In light of the challenges and issues in the current investment and financing landscape of the national water network construction, several suggestions are put forward: establishing a diversified framework for investment and financing entities driven by government-market collaboration, making full use of fiscal support policies, promoting innovative water financing models tailored to local conditions, actively exploring an integrated model for investment, construction, management, and operation, establishing a water pricing mechanism aligned with the reform of the investment and financing systems, advancing the issuance of real estate investment trusts (REITs) in the water sector, and promoting water economy development while piloting water-security-guarantee oriented development（WOD） models.
Keywords: national water network; investment and financing practices; innovation in investment and financing; policies; mechanism
本文引用格式：
吴有红，秦俊桃.国家水网建设投融资机制实践与思考[J].中国水利，2024（17）：52-56+67.
责编｜ 吕彩霞
校对｜ 熊璠
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